1引言

近年来,随着国家支持农业科技创新发展的力度不断扩大,农业科研水平有所提升,新方法、新技术不断涌现。但是由于农业科研人员对资金使用和管理要求认识不足及预算管理不当等问题,导致贪污腐败、滥用浪费科研经费等现象层出不穷。并且随着财政体制改革的不断深入、新《预算法》的贯彻实施,农业科研机构科研经费来源越来越广,类型多样化,以及规模在不断扩大。我国预算管理体系起步较晚,重立项、轻绩效是目前我国科研经费预算管理普遍的问题。同时,农业机构科研经费还受到科研实力、区域布局、学科结构等多方面因素的影响。因此,结合农业科研机构自身特点,建立一套科学完整的农业科研机构的科研经费预算管理体系是十分必要的。国内不少学者对高校科研经费预算管理都有所研究[1],但是目前针对农业科研机构经费预算管理的研究较少。本文通过整理相关文献,论文发表从委托代理理论和激励相容理论两大理论视角出发,解释目前农业科研经费存在的问题,并利用多层次模糊综合评价法,构建一套适用于预算管理全过程的绩效评价体系。

2文献综述

国外开展科研项目的评估工作时间较早,早在1860年左右,美法德等国开始尝试评估政府支持的科研活动,包括投入、产出及影响力等方面。并且于1980年左右,欧盟部分国家也相继实施绩效考评,采用多种指标进行评价。Martin和Irvine(1983)提出绩效考评的四个维度,分别是科学维度、教育维度、技术维度和文化维度。随着研究的深入,评估指标也在不断扩展,Godindore等学者(2003)从科学、文化、政策、经济、环境、人才等多个角度,对指标体系的建立进行探讨。

我国是在1950年左右开始研究绩效评估,但此时只是简单的定性评估。随后在国家政策的大力支持下,人们对科技创新及研发经费越来越重视,绩效评估体系的建设也迫在眉睫。袁海霞等学者(2008)从科研投入和科研产出两个角度,建立典型的三级科研绩效指标体系。顾雪松等人(2010)利用聚类与因子分析相结合的方法对指标进行筛选。[2]这些学者都为今后在各个领域研究科研绩效管理打下坚实的基础。如朱云学者(2010)指出,高校科研经费的使用过程中存在大量问题,内控制度设计不合理,管理意识薄弱,应该加强对预算的管理。宋歆炜(2010)则针对科研院所科研人员的激励制度进行调查问卷,实证研究影响科研人员工作绩效的激励因素。

自2014年8月公布的《预算法》提出了绩效预算的思想,从法律层面上支持预算管理、预算监督、预算执行等方面,关于预算绩效的研究也逐渐多了起来。任红艳(2014)学者基于绩效预算的角度,提出自己关于规范农业科研院所科研经费的思考。[3]张钰等学者(2016)人则针对基础科研项目的预算绩效评价进行案例研究。[4]但是目前我国对农科院绩效评估的研究仍然较少,将绩效评估应用于预算全过程的只是定性分析,并没有进行指标体系构建。本文综合国内外相关文献,率先构建较为完整,且符合农科院特点的预算绩效管理体系。

3理论模型与研究方法

31委托代理理论

在20世纪30年代,因发现企业所有者兼经营者的做法存在很大弊端,于是美国伯利和米恩斯学者提出委托代理理论。委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一,其基础是非对称信息博弈论,即笔者常说的信息不对称性。论文发表在委托代理理论中,委托人作为授权者,指定雇用代理人也是被授权者为其服务,授予其一定权力,并根据代理人提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。但是由于双方都在追求自身的效用大化和信息不对称情况的存在,委托人并不能观测到代理人的行为,双方会存在利益冲突。在我国农业科研机构经费的预算管理中,存在这样的委托代理关系。首先是科研经费的预算编制方面,政府是委托人,农业科学院所是代理人,由于委托代理关系的信息不对称性,农科院可能隐藏一定的信息,夸大或虚报预算额度,以获取更多的科研经费,使实际需要支出的金额与预算编制的金额并不相符,可能会造成浪费。其次是预算执行及监管方面,在这里,具体进行科研活动的是科研人员,可以看作代理人,而农科院执行预算监管和控制的管理部门和财务部门,可以视为委托人。科研人员为了获取自身利益大化,能得到更多的收入和休息时间,可能并不会认真对待科研,而是应付了事,企图蒙混过关。同时,基于信息不对称性,管理部门和财务部门可能不会掌握科研进度及经费使用情况的一手资料,甚至基于追求自身效用,而对一些贪污腐败、浪费经费的现象视而不见,从而导致管理不恰当,监督不到位,控制不及时。不仅使科研成果的质量降低,违背了政府鼓励科学创新的本质意图,而且还降低了预算管理的职能,使预算流于形式。[5]

32激励相容理论

经过长时间论证,学者们认为,在市场经济中,每个理性经济人的个人行为都会受利益的驱使。但是如果能有一种制度安排,使个人追求个人利益的行为,正好与企业实现集体价值大化的目标相契合,也是说,个人利益与集体利益相一致。这一制度安排,是哈维兹创立的机制设计理论中的“激励相容理论”。在现实生活中,许多企业单位包括本文所讨论的农业科研机构都存在激励不相容问题,即缺失激励机制。对科研人员的考核根据资历、学历、职称来确定的现象时有发生,并且经常能听见“论资排辈”等说法。在这种情况下,科研人员只会片面地追求高学历、高职称,而忽视科研成果的重要性。同时长时间的劳动贡献与劳动报酬不对等,会导致科研人员过于看重个人得失,或多或少产生心理不平衡,然后消极怠工或是不作为,使得科研效率低下。

通过上述委托代理理论和激励相容理论对农业科研机构中存在的项目预算编制不当、违规支出经费、经费监管不严等问题的分析,得出解决问题的途径主要是下面几条：一是要减少地方政府、农科院相关部门、科研人员之间的信息不对称。论文发表从农科院的角度来看,需要树立科研人员诚信的价值观,让科研人员充分认识到违规使用科研经费的后果及危害。同时在农科院内部,通过建立一套快速公开传递信息的信息体系,从而使农科院各个部门及科研人员能够共享关于科研经费预算编制、执行、控制等所有相关信息,提高资金使用效率。二是要设计合理的激励机制及手段,要将科研人员的劳动贡献与报酬直接挂钩,在做科研经费预算时,可以将一部分经费用于科研人员激励,根据科研成果质量高低实施奖励。解决个人利益和集体利益之间的矛盾冲突,淡化资历、学历、职称等对收入的影响,为科研人员提供良好的发展空间,实现“双赢”。